Capítulo 3: El presupuesto

PLANEACIÓN ESTATAL Y PRESUPUESTO PÚBLICO

Niveles Nacional Departamental y Municipal

CAPÍTULO II

Relaciones entre el Plan de Desarrollo y el Presupuesto

A. NOCIONES GENERALES

En el proceso de programación, además de definirse la política y prepararse los planes, se deben elaborar los presupuestos. Estos aspectos se encuentran estrechamente vinculados y son dependientes los unos de los otros.

Existe interacción entre la política y los planes, ya que estos últimos se elaboran con base en las pautas trazadas en las políticas y, cuando ya se encuentran elaborados, sirven de referencia para formular las políticas concretas, en especial en los aspectos tributarios, cambiarios y monetarios.

La relación entre la planeación económica (o la actividad planificadora) y el presupuesto es aceptada comúnmente por los analistas presupuestales. Sin embargo, la manera de manifestar dicha relación, tanto en el momento de expresar los esquemas presupuestales que se han de adoptar como en el manejo institucional de las decisiones sobre la asignación de los recursos públicos, ha sido objeto de continuos debates académicos y políticos.

Planeación, en el sentido más general, como ya se ha mencionado, es la aplicación racional del conocimiento al proceso de adoptar decisiones que sirven de base a la acción humana. Es un intento por escoger las mejores alternativas disponibles para obtener ciertas metas específicas.

Por su parte, el término planeación económica significa, en su definición más elemental, dirección de la economía por parte de un gobierno. No es una simple técnica de elaboración de planes sino un proceso social y político que abarca un conjunto de acciones que involucran a toda la sociedad.

La planeación económica contribuye a corregir las imperfecciones del mercado al promover el control estatal Y buscar el pleno empleo de los recursos para evitar las fluctuaciones cíclicas y así equilibrar la producción y el consumo el fin último de incrementar el bienestar de la sociedad en su conjunto.

Las autoridades gubernamentales, dentro de las restricciones impuestas el sistema económico y político, valoran las necesidades de los agentes económicos y buscan la forma más eficiente de producir cantidades alternativas de los distintos tipos de bienes. Mediante la toma de decisiones basadas en la racionalidad económica[1], el Estado decide qué bienes producir, mediante qué métodos deberán producirse y cómo deben producirlos los distintos individuos.

Los gobiernos utilizan los recursos para que, mediante reasignaciones de factores productivos, sea posible lograr una mejor situación que la existente, de acuerdo con sus juicios de valor, la tecnología disponible y la distribución de los bienes entre los individuos. Esto conduce a una situación en la que la producción se encuentra organizada de la mejor manera posible y el enfoque dado a la producción de los bienes dependerá de las directrices emanadas por las autoridades gubernamentales.

Lo anterior significa que la asignación óptima de los recursos se obtiene de las decisiones administrativas centrales, con las limitaciones impuestas por el modelo económico adoptado por cada Nación.

En esa tarea de asignación de recursos, los gobiernos elaboran planes con el fin de lograr ciertas metas de desarrollo económico y social. En el proceso de elaboración de dichos planes se contemplan las prioridades que deben tenerse en cuenta para incrementar el nivel de bienestar de la comunidad. Estos planes, conocidos como planes de desarrollo, se deben cuantificar con el fin de que los gobiernos posean un instrumento que les permita evaluar su gestión. Los planes de desarrollo son estrategias generales o disposiciones tomadas con el fin de ejecutar un proyecto que afecta toda la actividad económica.

De allí surge el concepto de presupuesto como herramienta financiera que las autoridades gubernamentales utilizan con el objeto de lograr sus metas de desarrollo. Debe ser la réplica financiera del plan de desarrollo. El presupuesto público es, en este contexto, un plan de desarrollo elemental donde se esbozan los lineamientos generales sobre la acción gubernamental en el entorno económico. Como instrumento de desarrollo económico y social, plasma las obras prioritarias de los gobiernos, por medio de estimativos sobre las sumas que el sector privado transfiere en forma de impuestos al sector público y el cálculo de los gastos a través de los cuales el Gobierno revierte a la economía los recursos captados. El presupuesto es la forma más elemental para comprobar que la autoridad gubernamental quiere cumplir un plan de desarrollo presentado.

Es preciso tener en cuenta que el presupuesto debe ser una manifestación y un resultado del proceso planificador, aunque no puede pretenderse que abarque el conjunto de la labor planificadora. Es ilusorio creer que un sistema presupuestal, cualquiera que sea su naturaleza, pueda terminar con la rigidez inherente a la programación presupuestal.

Vincular los recursos estimados con metas inmanentes, claramente definidas en los planes de desarrollo y en el ejercicio adecuado de la planificación, sólo garantiza mayores niveles de eficacia en el gasto público.

En la actualidad, la relación planeación y presupuesto está ligada al concepto de administración financiera integral. Se ha orientado la filosofía de la administración pública con respecto a la importancia de la información financiera. Todas las decisiones sobre el desarrollo económico de un país necesitan un enfoque financiero. Ningún plan o programa puede ser evaluado sin alguna clase de medición de sus consecuencias sobre los recursos, flujos y requerimientos financieros. Por ello, presupuesto y planificación están interrelacionados: el presupuesto debe prever las fuentes y montos de financiamiento de los planes, programas y proyectos, detallando y formalizando la financiación anual de las operaciones, así como los planes de mediano y largo plazo.

Es decir. el presupuesto como instrumento del Estado contiene decisiones de carácter político y se manifiesta en acciones que han sido previamente planificadas y que son ejecutadas por la administración pública.

 

B. EL PLAN DE DESARROLLO FRENTE AL PRESUPUESTO EN COLOMBIA

En Colombia, el proceso de vinculación entre plan de desarrollo y presupuesto se realiza de la siguiente manera, expresada sucintamente. El plan de desarrollo tiene como componentes una parte estratégica y otra de inversiones. según se analizó anteriormente en ellas se establecen los objetivos y metas generales y específicas de la entidad en el mediano y corto plazo.

Corresponde al Plan Nacional de Desarrollo fijar los objetivos y estrategias así como las metas de inversión del plan en el mediano y corto plazo. El plan financiero establece los recursos que la entidad está en disponibilidad de obtener, las medidas y acciones requeridas para hacerlos efectivos, y la utilización que se hará de ellos, con lo cual se determina el nivel de gastos del sector público y los requisitos de su financiamiento.

Una vez se determinan los montos de los recursos que se obtendrán en un período, se priorizan y seleccionan las inversiones que se van a emprender en el corto plazo, es decir, los proyectos de inversión a los que se asignarán recursos en el año programado. Esto constituye el plan operativo anual de inversiones para la vigencia.

La distribución de los recursos monetarios y financieros que se necesitan para cubrir los proyectos se programa en el presupuesto y en él se establece cuál es el monto de los recursos que es posible obtener durante la vigencia del mismo, con detalle de sus fuentes y usos. Esta planeación se realiza a través del Plan Anual de Caja.

Así el Plan de Desarrollo, el Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones deben ser coherentes entre sí, concordancia que se materializa por medio del presupuesto.

El proceso de planificación cuenta, en síntesis, con dos tipos de instrumentos. Unos de orientación de políticas y acciones de desarrollo, como es el Plan de Desarrollo, y otros de carácter operativo, que conllevan acciones de corto plazo, como son el Plan Financiero, el Plan Operativo Anual de Inversiones, el Presupuesto y el Plan Anual de Caja.

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Notas de Pie de Página

[1] Al hablar de decisiones económicas racionales se está haciendo referencia a la ponderación entre las necesidades y el empleo de los recursos con el fin de satisfacer una necesidad al solventar otra

Novick definía un programa como “la suma de las gestiones o actividades interdependiente que entran en la consecución de un objetivo específico”NOVICK, D.J. “El presupuesto Por programas: los conceptos de sistemas en que se basa y la difusión internacional” en: Hacienda Pública Española, núm. 11, 1971.



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